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浅议中国行政处罚听证程序

来源:网络   作者:未知  时间:2014-08-11

  一、听证程序的基本理论

  (一)听证程序的内涵

  听证制度是从英美普法中的自然公正原则中演化而来的,立法上最早规定听证制度是1946年美国联邦《行政程序法》。听证制度的内涵是“听取当事人的意见,”尤其是在作出不利于当事人的决定之前,应当听取当事人的意见,从而体现出行政的公正。听证程序有广义和狭义两种,所谓广义的听证是指把行政机关听取当事人意见的程序统称为听证。狭义的听证是指将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序,是一种正式的听取当事人意见的形式。在行政程序中应用听证,对行政机关行政活动起到了约束作用。

  (二)听证程序的功能

  确立听证程序是为了赋予受行政机关决定影响的当事人为自己的权益进行辩护的权利。是利用法律手段促使行政机器有效运转的管理方法。听证程序有三大功能:

  1、保护功能。听证的本质在于给有利发表自己意见的机会,允许当事人与案件调查人员当面质证和辩驳,给当事人一种事前自卫的权利。通过这种程序来发现真实,校正片面的认识,总结出正确的处理方案。当事人可以在听证程序中对付非法行政行为的侵害,维护自己的合法权益。从而维护社会公共利益发挥直接的积极作用。

  2、监督功能。行政处罚在行政管理中适用广泛,要求行政机关在行使行政处罚权时,不得与法律规范相抵触。它在实际应用中产生了一些积极的正面效应,通过听证,直接审查行政机关将作出的行政处罚是否正确。对于保证行政处罚的公正性和合法性十分必要,从而促进依法行政,减少行政争议,提高行政效率。

  3、教育功能。通过听证,教育行政执法人员在行政工作中必须依法行政,公开公正处理或处罚决定,减少行政争议,改进行政管理,提高执法水平;让当事人了解法律法规,运用法律的武器保护自己,起到了积极的法制宣传教育作用;让旁听群众通过双方辩论获得法制教育,提高公民法制观念。

  (三)听证程序的基本原则

  听证程序的两大基本原则是:公开原则和公正原则。公开原则是听证程序的基础,公正原则是听证程序实现价值的目的,两者相辅相成。

  1、公开原则。公开原则与听证程序的性质相符,是现代法治国家的一个基本要求,现代法律追求民主、保护公民合法权益,强调行政公开。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私除外,听证应当以公开方式举行。听证公开有两个方面功效:一是有利于保证行政处罚全面、客观地行使;二是有利于加强公民对行政机关的监督,提高公民的守法意识。

  2、公正原则。公正原则是指公平正值,没有偏私。主要包括两方面内涵:一是指立法公正,在有关听证方面,听证主体包括听证组织机关、听证主持人与听证参与人的听证权利和听证义务的设定都应一视同仁,公平对待;二是执法公正,通过赋予当事人告知权、听证权、陈述权等权利,变以往执法主体对受罚主体的单向管理为双向制约,变当事人的事后救济为政府的事先、事中控制,最大限度地规范行政执法,保障管理相对人的合法权益。

  (四)听证程序的分类

  听证程序按实施的时间先后不同分为事前听证和事后听证。

  1、事前听证。事前听证指行政机关作出决定之前进行的听证。事前听证有利于保护当事人的合法权益不受行政行为的侵害。促使行政机关在作出行政决定之前听取行政相对人意见,保证行政决定合法公正性。从而提高行政管理的合理性和科学性。我国行政处罚听证是正式的事前听证。

  2、事后听证。事后听证指行政机关作出决定之后进行的听证。事后听证可以方便行政机关迅速作出决定,受到不利影响的当事人可在事后要求进行符合该决定具体情况的听证。如果不损害当事人的权利,对当事人不产生无法弥补的损失,行政机关可以决定采用事后听证的形式。如涉及金钱利益的行政裁决,一般采取事后听证的形式。

  (五)行政处罚听证程序的法律特征

  行政处罚听证是指狭义的听证,“指在行政机关作出行政处罚决定之前,由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。”①行政处罚听证程序法律特征为:

  1、听证是由行政机关临时召集的,听证由行政机关主要负责人应当事人申请临时召集。它不同于行政复议和行政仲裁,由法定的复议机构和仲裁庭举行,也不同于行政、民事和刑事审判,由人民法院进行。在我国不设独立的行政法院或行政法官,听证一般是在行政机关内部由负责法制工作的机构组织进行。

  2、听证采取辩论式的审理方式。审理人员站在与案件无关的第三者立场上,由双方提供证据,互相辩论,审理人员不发表任何意见,只是主持审理过程的进行,充分听取双方的意见,并加以辨别的法律制度。

  二、我国行政处罚听证程序的主要规定及存在问题

  (一)我国行政处罚听证程序的主要规定

  我国《行政处罚法》颁布以前就已经有了听证程序的部门规定。如国家税务总局1990年制定的《税务机关查处税务案件办法〈试行〉》第15条规定:“调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面,认真听取其申辩,然后写出调查报告。”又如国家技术监督局1990年7月发布的《技术监督行政案件办理程序的规定》第20条至22条规定:“案件调查结束后,承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监督行政部门审理。各级技术监督行政部门应当实行集体审议制度,设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体评议后,提出案件处理意见。”此外还有一些法律、规章明确规定必须经过合议方能作出行政处罚决定,从而保证了执法的公正性。上述一些部门规定是听证程序的一部分,包含调查者与裁决者相分离的规则。

  我国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了《行政处罚法》,《行政处罚法》第42条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:

  A、当事人要求听证的,应当在行政机关告知后的3日内提出;

  B、行政机关应当在听证的7日前,通知当事人举行听证的时间、地点;

  C、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行;

  D、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持,当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避;

  E、当事人可以亲自参加听证,也可委托1至2人代理;

  F、举行听证时,调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进申辩和质证;

  G、听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

  当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行。

  综上所述,可以看出我国行政处罚听证属于正式的事前听证,其主要规定可以归纳为以下几个方面:

  1、听证的原则。听证会举行要求公开原则和职能分离的原则。

  (1)公开原则。公开原则便于人民群众对听证进行有效的监督,防止行政部门个别人滥用职权,是预防腐败的关键。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

  (2)职能分离原则。职能分离原则要求法官不能作自己案件的法官。行政机关内部同一行政处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职,不得从事与其职责不相容的活动。职能分离原则克服了我国以往执法职能合并,执法角色多重性所引起的一系列弊端,有利于执法公正性。

  2、听证的范围。听证程序适用条件有两点:一是在听证适用范围之内,是实质条件;二是行政相对人提出听证要求,是程序条件。这两个条件既反映了公正和民主要求,也体现了行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等三种行政处罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。

  (1)责令停产停业。责令停产停业是一种严厉的处罚,对生产经营会造成较大的经济利益损失。在使用时要根据违法情节,责令违法者全部或部分停产停业,限期整顿。

  (2)吊销许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的处罚。它也是一种比较严厉的行政处罚,要求行政机关在处罚决定前必须充分听取受处罚人的意见后,在证据确凿、事实清楚的条件下正式作出。

  (3)较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权,有时容易产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是十分必要的。

  3、举行听证的程序

  (1)听证前的准备:

  ①当事人申请。当事人受到行政机关责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款,要求举行听证的,应当在行政机关告知后3日内向行政机关提出申请;

  ②通知。行政机关在举行听证的7日前将有关听证的事项告知当事人;

  ③指定听证主持人。听证主持人为非本案调查人员与本案无利害关系人员;

  ④回避。指定的主持人在举行听证前告知当事人有申请回避的权利;

  ⑤公告。听证除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外,必须公开举行。

  (2)听证举行:

  ①主持人宣布听证会开始,核实到会的调查人员、当事人、和其他有关人员;

  ②由案件调查人员宣读指控书,主持人询问当事人、证人,接受有关证据资料;

  ③当事人对被指控的事实及相关问题进行申辩;

  ④当事人、案件调查人员、代理人就有关事实和法律问题进行辩论;

  ⑤当事人最后陈述。听证主持人宣告辩论会结束后,当事人有最后陈述的权利。

  (3)听证笔录。听证笔录是行政机关进行行政处罚的依据,笔录交当事人审核无误后由当事人签名或盖章。证人证言部分由证人审核无误后由证人签名或盖章。当事人认为有误的,可请求更正。

  (4)听证后裁决。听证会结束后,行政机关负责人必须依照《行政处罚法》第38条规定作出处罚决定。

  (二)我国行政处罚听证程序存在的问题

  我国行政处罚法是1996年3月颁布的。就《行政处罚法》所规定的听证程序来说,还存在不完善之处,主要表现以下几个方面:

  1、职能分离制度不严谨

  职能分离是指从事正式听证和行政机关裁决的人员,不能从事与听证和裁决不相容的活动,包括对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动。听证中的职能分离指听证职能与调查职能相分离。我国职能分离是内部职能分离,如听证主持人由非本案调查人员与本案无利害关系人员担任,体现了职能分离。规定的不够严谨,一个行政机关同时行使调查、追诉、听证和裁决职能,在机关实际工作表面上,由三个不同的部门和人员分别行使,职能分离了。事实上并没有真正职能分离,因为在行政机关内部,案件调查人员与同一处室内部的其他执法人员因案件经常交流经验,互相往来,难免在主持中出现互相照顾的偏私现象。在一定程度上影响听证主持人的独立性,因此,听证主持人独立性是职能分离的具体表现。

  2、听证范围相对狭窄

  我国《行政处罚法》第42条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行。”从这一规定可以看出:

  (1)行政机关只对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时才有可能适用听证程序,而对限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。对限制人身自由的行政处罚仅限制在《治安管理处罚条例》有关规定,而在行政处罚中却没有体现出其严肃性。

  (2)“较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律规范来看,行政机关适用罚款时享有较大的自由裁量权,缺乏有效的外在监督制约机制,因此在适用中时容易产生显失公正。

  (3)在上述三种行政处罚案件中,当事人要求听证的,才适用听证程序,当事人不要求听证,则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。

  3、听证期限规定的不健全

  在《行政处罚法》中,有关听证期限规定限于听证前的准备阶段:一是为针对当事人的义务。即当事人要求听证的,当事人应当在行政机关告知后的3日内提出。二是针对行政机关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。没有详细规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启动听证的受理期限、多次听证期限以及听证笔录送交期限等。为保护行政相对人的合法权益,有必要完善我国行政处罚的听证期限。

  4、未建立事后听证

  事后听证指在行政机关作出裁决后再举行听证。我国《行政处罚法》只规定了事前听证,要求当事人在行政机关告知后的3日内提出,没有规定事后听证。在实践中,对来不及举行事前听证、情况十分紧急需立即采取措施的案件不适用事前听证,否则就会造成不可弥补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地采取事前听证,就会给违法犯罪分子以喘息机会,如转移财物、逃跑等,从而造成国家、集体、个人利益的损失,给人民生命健康带来严重威胁。对此类案件,只能适用事后听证的形式。

  三、完善我国行政处罚听证程序的建议

  我国《行政处罚法》首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序,这是我国行政法制建设进程中的巨大进步。但是,随着社会民主的发展,我国行政处罚听证程序服务于广大人民群众,具有真正操作性,建议拟从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必要的补充和完善。

  (一)完善职能分离制度

  我国《行政处罚法》第42条规定,听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这一规定要求听证程序实施内部职能分离制。要达到内部职能分离的关键是对听证主持人作以下严格要求。

  1、听证主持人产生遵循的原则

  (1)听证主持人要有很高素质。首先思想道德要好,有较高的政治素质和高度的责任心、正义感,不利用职务之便谋取私利;有较强心理素质,能够客观公正地对待案件。其次,法律知识十分精通,在听证中涉及到有关法律能够运用自如,尤其对行政执法的专门法律、法规和规章相当熟悉。再次,听证主持人应具备很强的业务能力,业务水平要过硬,综合能力应过强,有周密的逻辑思维能力,这样对案情判断才会准确无误。

  (2)听证主持人应该是行政机关中具有相对独立地位的与本案无利害关系的人员。他们不直接参加具体行政执法,又能掌握各部门执法情况。在听证中象法官一样,不偏不倚、执法公正。

  (3)听证主持人应该是不直接参与本案调查人员。听证主持人只有为非本案调查人员,才能保证站在客观、公正立场上去调查听证过程。

  2、听证主持人应明确自已权限

  听证主持人是由行政机关负责指定主持行政处罚案件听证程序的行政人员。听证主持人的权力主要有:

  (1)确定听证举行时间、地点,告知当事人有权申请回避的权利及宣布听证会开始。

  (2)主持辩论会:

  ①听取当事人、案件调查人员及代理人就案件的事实、处罚理由和适用依据等进行陈述、申辩和质证。

  ②根据案件实际情况,拟作出行政处罚的理由和依据进行询问;

  ③对当事人的合法请求予以满足,使当事人有机会提出一切与本案有关的观点,监督调查人员履行举证责任;

  ④随时把握听证的目的和主题,防止听证程序离题或延滞;

  ⑤维护听证秩序,根据情况宣布听证是否中止、结束或延期。

  (3)审阅听证笔录。签名或盖章后听证会笔录具有法律文书效力,是行政处罚裁决的依据。

  (4)向行政机关负责人提出行政处罚的处理意见。听证主持人不行使裁决权,但可以提出具体的处理意见,由行政机关负责人作出决定。

  (二) 听证程序的适用范围有待进一步扩大

  《行政处罚法》第8条规定,行政处罚的种类包括:警告、罚款、没收非法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。目前我国行政处罚听证程序仅局限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的处罚局面。根据行政处罚理论的概括总结,我国的行政处罚分为四种:② 一是精神罚,指通过告诫、批评等方式致使当事人遭受精神上、心理上的压力的行政处罚,主要有警告、通报批评等方式;二是财产罚,指通过当事人遭受财产上的损失的方法惩罚当事人的行政处罚,主要有罚款、没收财物等方式;三是能力罚(或称资格罚),指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的能力的方法给予的行政处罚,主要有责令停产停业,暂扣或吊销许可证或执照等方式;四是人身自由罚,指通过剥夺当事人短期人身自由的方法惩处当事人的行政处罚,我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见,在上述众多的行政处罚种类中我国仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款三项处罚列入听证范围,对保护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政处罚的听证范围就是把行政拘留纳入听证范围。因为行政拘留是行政处罚种类中最严厉的一种,它是限制人身短期自由。应该更审慎、更严肃地对待,但在行政处罚听证程序中却看不到这种谨慎和严肃。为了顺应民主、法制的时代潮流,全面充分地保护当事人人身自由权,有必要将限制人身自由的行政处罚列入听证程序范围。

  (三)健全听证期限

  《行政处罚法》对听证期限未作专门规定,从加快听证周转、提高行政效率角度出发,各行政机关应限定听证期限:建议限定行政机关启动听证的受理期限为当事人提出听证的10日内,使案件在短期时间内尽快受理;限定调查取证的收集期限为启动听证受理的前7日内;明确规定听证审理最多为3次,每次间隔不超过7日;限定听证笔录的送交期限为听证结束后的3日内。一旦限定了上述期限,听证程序的实施周期也随之确定了,防止发生行政机关受理听证程序案件后不通知当事人听证和无限期地拖延听证等现象,抑制听证行为的专横性和任意性,提高执法的透明度。

  (四)建立事后听证

  当前世界上许多国家在实施听证程序之前,并不一概采取事先听证的形式,而是根据不同情况按事先事后两种形式解决。美国作为较早确立听证制度法律规范的国家,率先实行事后听证,而且以事后听证为主、事先听证为补充。我国《行政处罚法》将听证程序仅限于事先听证的范畴,规定的比较单一。在行政执法中常会遇到紧急情况下,需立即执行的行政处罚案件,实施事先听证不现实,不给予听证机会不符合法制要求。如我们在行政执法中打假冒伪劣产品时发现假酒、假饮料,若不及时制止就会给人民生命健康带来严重威胁。新《产品质量法》第49条规定:“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的,责令停止生产、销售的产品,并处违法生产、销售生产品(包括已售出和未售出的产品,下同)货值金额等值三倍以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”从保护人民生命健康的角度出发,对涉及重大产品质量案,必须当即执行行政处罚,适用事后听证的形式。我国已加入世界贸易组织,国家在经济贸易上与国际接轨,消除了政府设置的贸易和关税壁垒,实现了贸易自由化,国民经济呈现上升趋势,人民生活水平多数达到了小康水平。但加入世贸组织以后,外国企业要更多进来,商品要更方便进来,然而,更重要是国际通用的市场管理规则要进来,这必将对我国的市场经济法律体系包括公法领域产生极其深刻影响。我国法律制定上要在符合我国国情的基础上逐渐与国际法接轨。为适应世贸组织的需要,学习美国及发达国家的先进经验,建议在行政处罚听行政程序上尽快制定为公共利益和公共安全执行的行政处罚实行事后听证。

  【注释】

  ①杨惠基著:《听证程序理论与实务》上海人民出版社1997年版,第2页。

  ②蒋勇、刘勉义著:《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版,第117页。

  【参考文献】

  [1]金国坤著:《行政程序法论》中国检察出版社2002年9月第一版。

  [2]皮纯协主编的:《行政程序法比较研究》中国人民公安大学出版社2000年6月第一版。

  [3]王名扬著:《英国行政法》中国政法大学出版社1987年版。

  [4]蒋勇、刘勉义著:《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版。

  [5]杨惠基著:《听证程序理论与实务》上海人民出版社1997年7月第一版。


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